Версiя для друку Обговорити в форумi

Право

ЗАКОН «ПРО БЕЗОПЛАТНУ ПРАВОВУ ДОПОМОГУ»:
ЧИ ПІД СИЛУ ВІН ОРГАНАМ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ?

Важливою гарантією захисту своїх прав і свобод людини в демократичному суспільстві є можливість отримання нею у необхідних випадках правової допомоги. З часу прийняття (1996 р.) Основний Закон держави (ч. 1 ст. 59 Конституції) гарантує кожному правову допомогу, а у випадках, передбачених законом, така допомога має надаватися безоплатно [1]. Ще у червні 2011 р. набув чинності давноочікуваний і такий необхідний українському суспільству Закон «Про безоплатну правову допомогу» (далі – Закон) [2]. Зазначений Закон, зокрема, визначив, що безоплатна правова допомога – це допомога, яка гарантується державою та повністю або частково надається за рахунок коштів Державного бюджету України, місцевих бюджетів та інших джерел (п. 1 ч. 1 ст. 29). Закон чітко розмежував безоплатну правову допомогу на первинну і вторинну, визначив суб’єктів права на таку допомогу, а також суб’єктів її надання (розділ II і III Закону), окреслив механізм надання безоплатної правової допомоги. Разом з тим, реальне надання безоплатної правової допомоги щодо певних осіб відтерміновано, а окремі норми Закону, на нашу думку, є проблемними в контексті їхньої практичної реалізації органами місцевого самоврядування та потребують змістовного осмислення.
Метою статті є аналіз положень нового Закону, які визначають надання безоплатної правової допомоги в Україні. Завдання полягає у дослідженні норм Закону та з’ясуванні практичної можливості надання безоплатної первинної правової допомоги органами місцевого самоврядування, внесення пропозицій щодо вдосконалення законодавства з цього питання. Так, надання правових послуг, спрямованих на забезпечення реалізації прав і свобод людини і громадянина, захисту цих прав і свобод, їхнє відновлення у разі порушення (п. 3 ч. 1 Закону), було б слушно, на наш погляд, визначити як мету надання безоплатної правової допомоги.
Відповідно до чинних на сьогодні Законів України, безоплатна правова допомога надається лише окремим категоріям осіб і насамперед це – підозрювані, обвинувачені та підсудні у кримінальних справах, де участь захисника є обов’язковою. Згідно з новим Законом право на безоплатну первинну правову допомогу мають усі особи, які перебувають під юрисдикцією Української держави (ч. 1 ст. 8 Закону). Тобто безоплатна первинна правова допомога має надаватися не тільки громадянам України, а й іноземцям, особам без громадянства, зокрема й біженцям, які перебувають на території України з гарантією не дискримінації їх у доступі до правової допомоги (ст.ст. 3, 4 Закону). У Законі (ч. 2 ст. 7) визначаються види правових послуг безоплатної первинної правової допомоги. До них віднесено: надання правової інформації, консультацій і роз’яснень з правових питань, складення заяв, скарг та інших документів правового характеру, а також надання допомоги в забезпеченні доступу особи до вторинної правової допомоги та медіації (примирення сторін – Р.С.). Серед декількох суб’єктів, що мають надавати безоплатну первинну правову допомогу, Закон (ст. 9) визначає й органи місцевого самоврядування, а також спеціалізовані установи, які вони можуть утворювати. При цьому в Законі чітко зазначено, що органи місцевого самоврядування, а також створені ними спеціалізовані установи надають тільки первинну безоплатну правову допомогу. Але у Конституції України (ст.ст. 140-146), де визначено призначення місцевого самоврядування, його місце в системі влади та управління, не передбачено такої його функції, як надання безоплатної правової допомоги [1]. Безпосередньо систему, призначення та гарантії місцевого самоврядування, принципи організації та діяльності, правовий статус, а також відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування регламентує Закон «Про місцеве самоврядування» [3]. Але й там відсутня норма щодо створення органами місцевого самоврядування установ з надання безоплатної правової допомоги. У найбільш близькому за змістом пункті 32 ст. 26 йдеться про створення органів і служб для забезпечення здійснення разом з іншими суб’єктами комунальної власності спільних проектів або спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій і це не узгоджується зі створенням спеціалізованих установ з надання безоплатної правової допомоги. У переліку повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад теж немає згадки про утворення установ з надання безоплатної правової допомоги. Однак змін і доповнень до Закону України «Про місцеве самоврядування» новим Законом не внесено. Постає питання щодо легітимності окремих положень цього Закону, а також їхньої колізійності (неузгодженості) з іншими чинними законами. Відповідне доповнення цілком доречним, на наш погляд, було б до ст. 38 Закону «Про місцеве самоврядування», де йдеться про забезпечення законності, правопорядку, охорону прав, свобод і законних інтересів громадян.
Щодо інших проблемних положень нового Закону. Так, у ст. 9 Закону не тільки визначено органи місцевого самоврядування як суб’єкт надання безоплатної первинної правової допомоги, а й передбачена (ч. 1 ст. 12), з урахуванням потреб територіальної громади відповідної адміністративної-територіальної одиниці, можливість (виділено мною – Р. С.) утворення в порядку, встановленому законом, спеціалізованих установ з надання первинної правової допомоги. Правовий статус такої установи, її повноваження, порядок діяльності, структуру поки що визначено не законом, а Типовим положенням про установу з надання безоплатної правової допомоги [4]. Зазначене Положення затверджено у березні 2012 р. і має стати основою розроблення відповідних Положень на місцях, зокрема, й в органах місцевого самоврядування. Звертає на себе увагу частина перша Положення, де теж зазначено, що «установи з надання первинної правової допомоги утворюються за рішенням органу місцевого самоврядування з урахуванням потреб (виділено мною – Р.С.) територіальної громади відповідної адміністративно-територіальної одиниці». Потреба у наданні безоплатної правової допомоги, особливо мешканцям сільської місцевості, безумовно, є, а от чи захочуть утворювати спеціалізовані установи керівники органів місцевого самоврядування, викликає великий сумнів. Принципова відмінність, яка існує між поняттями «мають створювати» і «можуть створювати», звільняє керівників цих органів від обов’язку та необхідності утворювати спеціалізовані установи. По-друге, чому в Типовому положенні йдеться про «установи», якщо у Законі (ч. 1 ст. 12) чітко визначено, що це мають бути саме «спеціалізовані установи» з надання безоплатної первинної правової допомоги? Зазначені установи користуються правами юридичної особи, фінансуються за рахунок коштів місцевих бюджетів. Органам місцевого самоврядування надано право укладати угоди з юридичними особами приватного права про надання на постійній чи тимчасовій основі первинної правової допомоги, а також залучати (ймовірно теж на підставі угоди – Р. С.) адвокатів або інших фахівців у відповідній галузі права (ч. 5, 7 ст. 12). У Положенні про Координаційний центр з надання правової допомоги, яке затверджено Постановою Кабінету Міністрів України, окрім спеціалізованих установ, йдеться і про можливість утворення органами місцевого самоврядування і громадських приймалень (виділено мною – Р. С.) з надання безоплатної первинної правової допомоги [5]. При цьому Закон (ч. 6 ст.10) забороняє органам місцевого самоврядування встановлювати плату за надання будь-якого з видів правових послуг, визначених Законом, а також за видачу бланків заяв, звернень, запитів, довідок чи інших документів, пов’язаних з реалізацією особою прав і свобод людини і громадянина і, що є логічним, відповідно до назви та суті самого Закону. Необхідно чесно визнати, що при бідності місцевого бюджету, без належної організаційної, методичної, а головне – матеріальної підтримки держави, практичне виконання цього Закону для органів місцевого самоврядування буде дуже проблематичним. Особливо це буде складним для сільських, селищних, а подекуди й районних рад, зокрема, в частині надання якісної безоплатної первинної правової допомоги усім тим, хто її потребує. А таких, виходячи з того, що людські відносини все більше переходять у площину правових, а всі правовідносини віднесено до юрисдикції судів, стає все більше і більше. Навіть ті види, які Закон визначає як безоплатну первинну правову допомогу (ч. 2 ст. 7), потребують відповідного рівня знань та спеціалізації юристів-фахівців, яких сьогодні, на жаль, на селі немає, попри всі твердження офіційних осіб останніми роками, що юристів в Україні перевиробництво. А от чи поїдуть на село працювати, навіть тимчасово, адвокати, інші досвідчені фахівці в галузі права, зокрема адміністративного, цивільного, господарського, а також кримінального і кримінально-процесуального – питання риторичне? Наприклад, за повідомленням місцевих ЗМІ, в Криму, станом на 26 вересня 2012 р., працювати в Центрах з надання правової допомоги (а це структура Мінюсту, а не установа місцевого самоврядування – Р. С.) погодилося лише 22 юристи [6]. Звичайно, можна створити спеціалізовані установи з надання безоплатної первинної допомоги тільки в райцентрах і містах, але це фактично позбавить мешканців сіл і селищ доступу до такої допомоги. Акцентуючи увагу на тому, що адвокати будуть надавати лише безоплатну вторинну правову допомогу (а це вже переважно робота в судах і складення процесуальних документів – Р. С.), О. Вінніков також слушно зазначає, що існують певні неузгодженості та розбіжності нового Закону з іншими Законами України, зокрема, з нормами Закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», який набрав чинності 15 серпня 2012 р. [7]
У вирішенні проблеми надання безоплатної первинної допомоги можливий частковий вихід через залучення до цієї справи викладачів юридичних дисциплін, а також студентів старших курсів юридичних факультетів та інститутів на договірній основі з вишами з відповідною оплатою праці викладачів, зарахуванням студентам цієї роботи як виробничої практики та стажування. Юридичні клініки, які працюють протягом навчального року, а точніше жовтня-травня, при багатьох юридичних факультетах, попри окремі недоліки, загалом позитивно зарекомендували себе саме у наданні населенню безоплатної правової допомоги. От тільки складно буде організувати їхню роботу на постійній основі: юридичні факультети далеко не скрізь у нас є, а, по-друге, практика і стажування студентів має обмеження у часі – від 20 до 60 днів. Крім того, статус юридичних клінік усе ще не має законодавчого визначення, а тому йтися може тільки про надання безоплатної первинної допомоги студентами-старшокурсниками за участі викладачів-правників. Щодо надання правової допомоги безпосередньо органами місцевого самоврядування, то вбачається, що на початковому етапі доцільно організувати хоча б один повний робочий день на тиждень обов’язкового прийому юристом у кожній сільській (селищній) раді з надання ним безоплатної первинної правової допомоги.
Ще декілька важливих практичних аспектів цього Закону. У разі письмового звернення особи за наданням будь-якого з видів правових послуг Закон (ч. 4 ст. 10) визначає, що органи місцевого самоврядування зобов’язані надати такі послуги протягом тридцяти календарних днів з дня надходження звернення. У випадку, коли у зверненні міститься лише прохання про надання відповідної правової інформації, то така правова допомога має бути надана не пізніше п’ятнадцятиденного терміну з дня отримання звернення. А звернення, які не стосуються надання первинної правової допомоги, належить розглядати у строки та у порядку відповідно до Закону України «Про звернення громадян». Якщо ж питання, порушені у зверненні, не належать до компетенції органу місцевого самоврядування, то звернення необхідно протягом п’яти календарних днів надіслати до відповідного органу та повідомити про це особу, яка його подала. У випадках, коли при розгляді звернення буде з’ясовано, що особа потребує надання безоплатної вторинної правової допомоги, орган місцевого самоврядування зобов’язаний роз’яснити особі (її законному представникові) порядок звернення для отримання такої допомоги. Але ж у ч. 2 ст. 7 Закону сказано про надання допомоги в забезпеченні доступу до вторинної правової допомоги (виділено мною – Р. С.), а не просто роз’яснення порядку звернення. На жаль, Закон не визначає, хто саме має це зробити – керівник чи представник органу місцевого самоврядування, у якій формі (письмово чи усно) це потрібно зробити, а також кого вважати законним представником дорослої особи, яка звернулася за безоплатною правовою допомогою? Не визначено й персональну відповідальність у разі не виконання зазначених вимог Закону. Крім того, Закон (ст. 11) зобов’язує органи місцевого самоврядування (але чомусь не їхніх керівників – Р. С.) проводити постійно, в установлені дні та години за графіком особистий прийом осіб, які потребують безоплатної первинної допомоги, з питань їхньої компетенції. Органи місцевого самоврядування також мають забезпечити проведення особистого прийому таких осіб висококваліфікованими працівниками, які можуть «чітко і доступно надати роз’яснення положень законодавства та консультації з питань реалізації прав і свобод людини і громадянина та виконання обов’язків». Наскільки практично буде складно забезпечити висококваліфікованими працівниками – вже зазначалося. А якщо ж під час особистого прийому буде встановлено, що особа потребує надання безоплатної вторинної правової допомоги, працівник, який проводить прийом, зобов’язаний роз’яснити такій особі порядок звернення про надання такої допомоги. Знову ж таки лише роз’яснити, а людина потребує надання допомоги в забезпеченні доступу та отримання правової допомоги, яка гарантована Основним Законом держави ще з 1996 року.
Відповідно до ст. 30 Закону відмова органу місцевого самоврядування чи спеціалізованої установи в наданні безоплатної первинної допомоги, а також службових та посадових осіб у наданні первинної правової допомоги може бути оскаржена до суду в установленому законом порядку. Крім того, дії чи бездіяльність посадових і службових осіб, які порушили порядок та строки розгляду звернення про надання безоплатної правової допомоги, а також надання неякісної правової допомоги, можуть бути оскаржені як до суду, так і в адміністративному порядку (ст. 31 Закону). Але, щоб звернутися до суду чи оскаржити неправомірні дії в адміністративному порядку, потрібно вміти правильно, юридично грамотно підготувати скаргу та інші документи, а для цього людині необхідна знову-таки правова допомога. Як кажуть, коло замкнулося. У ст. 32 зазначено, що особи, які порушили Закон, несуть відповідальність у порядку, встановленому законом. Логічно, що виникає питання: встановлено, а яким саме законом? Адже відповідних змін до Кримінального кодексу України чи до Кодексу України про адміністративні правопорушення у прикінцевих та перехідних положеннях новим Законом (розділ VI) не було внесено.
Належна організація та відповідальне виконання Закону України «Про безоплатну правову допомогу» буде вагомим внеском у реалізацію Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року, зокрема, в частині впровадження державної соціальної політики щодо підвищення стандартів життя та правового захисту людей в Україні [8]. Визнавши, що основним стратегічним ресурсом і чинником економічного зростання в регіонах є людський потенціал, необхідно не тільки гарантувати, а й реально забезпечити надання безоплатної правової допомоги людям і це, безумовно, є важливою соціальною послугою. До того ж, Закон України «Про стимулювання розвитку регіонів» передбачає забезпечення дотримання визначених державою соціальних гарантій для кожного громадянина незалежно від місця його проживання [9]. Покладення обов’язку надання безоплатної первинної правової допомоги на органи місцевого самоврядування, а точніше – надання їм можливості створювати чи не створювати спеціалізовані установи, громадські приймальні – це, певною мірою, спроба вирішення важливого завдання державної ваги за рахунок небагатого місцевого бюджету. У той же час є очевидним, що реалізація положень Закону «Про безоплатну правову допомогу» вимагає більш фахової організації, необхідного матеріального забезпечення, а точніше – належної державної фінансової підтримки, адже йдеться про виконання вимог Основного Закону держави, яким гарантовано кожному, хто того потребує, надання безоплатної правової допомоги.
Список використаних джерел: 1. Конституція України/Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1996, № 30, ст. 141; 2. Про безоплатну правову допомогу: Закон України від 2 червня 2011 р. (ВВР), 2011, № 51, ст. 577; 3. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 р., № 280/97-ВР; 4. Про затвердження Типового положення про установу з надання безоплатної первинної допомоги: Наказ Міністерства юстиції України від 28 березня 2012 року № 483/5; 5. Про утворення Координаційного центру з надання правової допомоги та ліквідацію Центру правової реформи і законопроектних робіт при Міністерстві юстиції: Постанова Кабінету Міністрів України від 6 червня 2012 р. № 504; 6. ИТВ. – Сімферополь, 26 вересня 2012 р.; 7. Вінніков О. Правова допомога в розрізі закону про адвокатську діяльність/О. Вінніков/Юридичний вісник України. – 2012. – № 36, 8-14 вересня; 8. Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року: Постанова Кабінету Міністрів України від 21 липня 2005 р. № 1001; 9. Про стимулювання розвитку регіонів: Закон України від 8 вересня 2005 р. № 2850-IV.

Роман САВОНЮК,
кандидат юридичних наук, доцент,
заслужений юрист АР Крим

Версiя для друку Обговорити в форумi

"Кримська Свiтлиця" > #44 за 02.11.2012 > Тема "З потоку життя"